（2013年9月）
2013年第二期处级领导干部进修班第二组
城镇化是现代化的应有之义和基本之策，加快推进中心镇建设进程，是挖掘内需潜能的重要途径，也是加快经济转型升级的重要动力，更是统筹城乡协调发展的重要举措。近年来，我市高度重视中心镇的发展。2012年12月，市委、市政府出台《关于推进中心镇发展和改革的若干意见》，提出要把中心镇建设成为设施完善、功能齐全、经济繁荣、和谐宜居的县域战略平台。2013年第二期处级领导干部进修班第二组围绕“推进中心镇发展”专题进行了社会调研，调研采取实地考察、个别访谈等方式进行。综合有关情况形成如下报告。
一、我市中心镇建设的基本情况
目前，我市共有省级中心镇12个、市级中心镇2个。多年来，我市坚持以工业化促进城镇化，因地制宜，突出重点，狠抓城镇基础设施建设，大力培育特色支柱产业，推进城乡管理体制改革，把中心镇发展作为重要的经济增长极来抓，积极探索中心镇建设的路子，中心镇建设取得了明显成效。
（一）镇区规模不断扩大。各中心镇以总体规划为建设依据，力促镇域规模刚性扩张，建成区面积和人口不断增长。全市中心镇建成区面积由2010年的71.2平方公里扩大到2012年的79.56平方公里，建成区人口由37.2万人增加到40.95万人；城镇化率42.47%，比2010年提高了3.17个百分点。中心镇经济社会的不断发展，有效地促进了农村富余人口的集聚。
（二）镇域经济不断壮大。各中心镇依托当地的产业基础和资源特色，坚持宜工则工、宜农则农、宜商则商，着力产业的培育和发展，经济实力明显增强。如闸坡镇建设成滨海旅游业重镇，阳东东城镇建设成省级五金刀具专业镇，阳春春湾镇建设成省级蔬菜、优质大米专业镇。2012年，全市14个中心镇的生产总值达到490.69亿元，占全市生产总值的比重由2010年的25.87%提升到55.76%，中心镇已成为我市经济增长的重要一极。
（三）建设水平不断提高。各中心镇以总体规划修编为突破口，量力而行编制了相关专业规划，初步形成了以市区为主中心，阳春市区、阳西县城、阳东县城为次中心，春湾、潭水、合水、东平、合山、沙扒、儒洞、平冈、闸坡、岗美、双捷为骨干的城镇建设体系。各中心镇不断加大交通网络、供排水、供电、通讯、绿化等基础设施和学校、医院、市场等公共服务设施的建设力度，城镇基本功能日益完善，中心镇的承载能力和集聚功能不断提升。如阳西儒洞镇、阳东合山镇启动了新型镇居样板工程建设，推动功能布局和人居环境不断改善。
（四）管理体制不断完善。各中心镇大胆探索农村综合性改革，政府引导、协调、管理和服务功能进一步增强，普遍建立了便民服务中心，设有专门的城市管理窗口，建有城管队伍和环卫队伍，城镇管理明显改善。特别是出台了《关于推进中心镇发展和改革的若干意见》，进一步推进扩权强镇改革，各中心镇开发建设步伐明显加快。春湾、沙扒等镇因风景优美、镇容镇貌井然有序而成为远近闻名的旅游名镇。
二、中心镇建设存在的问题
我市中心镇建设尽管取得了一定的成效，但从整体上来说，尚处在铺摊子扩外延的发展阶段，与珠三角等经济发达地区中心镇相比，差距明显。
（一）镇区规模偏小。只有东城、织篢两个县城镇建成区面积超过10平方公里，建成区内总人口普遍不足10万人，城镇集聚和辐射带动能力有待进一步加强。
（二）经济实力不强。除东城、织篢、东平、平冈、闸坡镇外，其他镇GDP不足30亿元，而且产业集聚度不高，主导产业不明显，企业规模偏小、产品单一、科技含量不高。如东平、沙扒等特色旅游镇上下游产业链短，春湾、潭水等农业镇现代农业基地不多。
（三）规划修编滞后。经济快速发展，中心镇总体规划未能及时修编，各项专业规划缺失，出现了总体规划名存实亡及无法科学、合理、有序推进建设的现象，造成功能分区不明显，城镇风貌缺乏个性和特色。且缺少区域性的整体规划来统筹，各镇规划建设各自为政，城乡结合部突破原有规划区界限，无序建设问题突出。如阳东县的东城、北惯、合山等镇重复建设严重，浪费了大批土地。
（四）建设管理不足。城镇建设财力投入有限，许多中心镇缺乏污水处理厂，生活垃圾中转站未能按高标准配置，公共基础设施和公共服务设施严重滞后。城镇管理乏力，尤其是非农建设用地无序扩展，布局混乱，缺乏统筹规划和有效管理、监控，乡容镇貌脏乱差，有新居无新貌普遍存在。
三、国内外中心镇建设的经验做法
改革开放以来，随着经济持续快速发展，我国城镇化发展也取得了很大进步。2010年2月，温州市首先提出，要“把乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇这5个试点强镇建设成为镇级市”。“镇级市”这一新概念进入公众视野。随后，广东、浙江等其他地区陆续在实力强、人口多、城区面积大的中心镇开展小城市培育试点。在国外，特别是在欧美日等国家地区，中心镇发展为小城市的模式比较成熟。如在日本，有一种小城镇，被称为“地方小都市”。这是一个包括一、二、三产业在内的经济综合体，其城市化程度和人均GDP等指标很高，且文化氛围很浓，具有非常鲜明的地方特色。这些地方小都市都具有一些共同的特征：
（一）城镇经济能量大。经济实力雄厚，经济功能全面，经济体制较为完善，对外交往活跃，产业化链条非常紧密，产业结构进入后工业化阶段，第三产业高度发达，成为区域性的经济中心。
（二）城市基础设施齐备。有现代化程度较高的交通运输网络，通信信息网络和供水供电网络，防灾抗灾功能强；城镇布局合理，建筑群体富有特色，生态环境和谐优美。
（三）社会和经济协调发展。拥有高效率、民主化、法制化的行政管理系统，完善的社会保障体系和先进的科技教育、医疗卫生、文化娱乐、体育设施；市民的素质高，城市文化氛围浓，人们既有高质量的物质生活，又有开放的观念，较高层次的精神生活；还有稳定的社会环境，健康的社会心理，进步的社会舆论和文明的社会风气。
（四）集聚和辐射能力强。有很强的吸引力和向心力，促使周边地区的人口、资金、技术等要素向中心地区转移，经过放大后再向周围欠发达地区扩散，带动周边欠发达地区加快发展。日本的“地方小都市”应该是小城镇发展的高级阶段。
对比其他地方中心镇发展的实践，我市的中心镇发展要大胆借鉴和吸收其他中心镇发展为“小城市”的好经验、好做法，加快发展进程，做大经济总量，完善基础设施和公共设施，提高基本公服务能力，建成特色鲜明、集聚和辐射能力强的“小城市”，成为我市经济社发展的新增长极，为我市进一步加快发展，在粤东西北地区率先全面建成小康社会作出新的贡献。
中心镇建设是一项复杂的系统工程，需要遵循客观规律，统筹谋划。
（一）完善规划引领。规划是引领城镇未来发展的纲领，也是城镇竞争力的重要资本。一是完善规划修编。根据地方特色，制定发展规划，确定阶段性目标，使发展规划成为今后一个时期的行动纲领。按照循序渐进的原则，加强规划之间的衔接，实施“三规合一”，有条件的可探索推进“五规合一”，着力形成结构合理、布局协调、功能互补的城镇发展新格局。二是明确功能定位。按照发展模式，实行特色化、差异化错位发展。充分考虑各中心镇历史文化、资源禀赋、区位环境以及产业优势的特点，加强统筹分类，科学选择农业产业型、工业主导型、旅游观光型、商贸流通型等不同发展模式，形成各具特色的农业大镇、工业强镇、旅游名镇、商贸重镇。可将潭水、东城、合山、北惯、织篢确定为工业主导型镇，将合水、春湾确定为农业产业化主导型镇，将东平、沙扒确定为旅游服务型镇，将儒洞确定为商贸带动型镇。对一些具有两种以上资源优势的镇，可以兼顾发展其他产业，如东平可同时发展海洋渔业，春湾可同时发展旅游业，潭水可同时发展现代农业，但必须坚持以发展主导型产业为主攻方向；对一些近城或者处在交通要道而且有一定基础的镇，如岗美、双捷等镇，亦可作为重点镇来规划，依托城区集中发展商贸物流业。在确定各镇区域定位的基础上，提出各镇分阶段实施目标和重点，突出抓好近期建设规划、各功能区的详细规划以及交通、供排水、供电、环保、垃圾等基础设施和生态景观、公用设施的专业规划，力争在现有基础上，每年提高详细规划覆盖率10个百分点以上。同时，对城镇重要地段、重要节点要做好城市设计，做到细微处见精致，以有效控制其平面布局、建设容量和风貌特色，提升建设品位和档次。
（二）坚持产业主导。中心镇的发展和规模的扩张，必须以产业作为支撑，以产业繁荣带动城镇发展，实现“产城融合”。一是培育特色产业。坚持扬长避短、错位发展，找准本地产业与市场的对接点，将中心镇与专业镇建设结合起来，积极搭建产业发展平台，培育各具特色的农业大镇、工业强镇、旅游名镇、商贸重镇。农业产业化主导型中心镇要加快建设现代农业示范基地，大力发展绿色经济以及经济作物、园艺作物，开展农业标准化生产和农产品精深加工，培育高效生态农业和休闲观光农业，延伸农业产业链。如要做强春湾蔬菜、合水蚕桑和潭水花卉、南药等特色农业，发展东平远洋捕捞等海洋渔业。工业主导型中心镇要加快建设公共研发平台和科研成果转移交易平台，引导企业走产学研一体化道路，并提高工业项目准入门槛，大力优化提升传统产业，引进发展高端新兴产业。如东城、合山要进一步加快科技创新和管理创新，推进五金刀具、针织机械等产业转型升级。旅游服务型中心镇要坚持保护和开发并重，整合历史文化资源和山海风光资源，在文化与旅游、文化与品牌互动上做文章，打造知名旅游品牌。如沙扒、东平等镇要挖掘资源，分别打响月亮湾、珍珠湾、大澳渔村等旅游品牌，带动发展商务会展、文化创意等第三产业。商贸带动型中心镇要实施“一三产业联动”、“二三产业融合”发展战略，大力发展商贸业和现代物流、科技研发、信息服务等生产性服务业。如儒洞镇要推进商业样板街以及商贸中心、专业市场建设，推动商业物流，实现产业结构优化升级。通过培育和壮大优势特色产业，形成一两个在全省乃至全国叫得响、能支撑经济发展的“拳头产品”，打造“一镇一业”、“一镇一品”的产业发展新格局。二是聚集特色产业。产业在地域空间的集聚，既提供城镇化所需的人口、资金和就业机会，又可以增加产业之间的配套，实现基础设施、信息资源和生产服务资源共享，并通过扎堆效应形成地域品牌和共同的知名度。要把产业园区作为所在中心镇产业集聚的平台，整合优化城镇生产力空间布局，围绕主导产业发展产业链，在有条件的地区加快现代农业园区、旅游产业园区等园区建设，推进产业向园区集中，培育和发展各具特色的产业集群，形成既有区域特色又有市场竞争力的产业板块。
（三）加强要素集聚。要素的流动与集聚是实现中心镇统筹城乡发展的根本途径。如东城镇要以与阳江中心城区一体化融合发展为目标，完善人才引进培养激励机制，引导教育培训、医疗卫生、文化体育及商贸、物流、金融等服务业集聚，发展成为与中心城区功能互补的行政居住与商贸物流中心；春湾镇要推动农产品综合批发市场加快转型升级，打造粤西最大的综合性农产品物流园，带动餐饮、建筑、编织、农资、物流等相关行业的发展；合山镇要充分利用丰富的农业资源，依靠丰多彩等现代农业生产基地，引导当地农民突出发展绿化苗木、花卉等“特色果”、“特色花”，提高农业生产效益，建成广东（合山）农业现代化示范区；织篢、北惯镇要依托产业转移工业园，打造产业集聚平台，实行招商资源信息共享，引荐镇与落户镇收益分成，新上项目均进入园区，镇村存量项目逐步转移，并发展商贸房产业和生产性服务业，建成区域生活和生产性服务中心；东平、沙扒镇要积极推进旅游开发、生态保护和新城建设的互动，积极引导当地居民参与旅游服务业，开办“渔家乐”和渔家客栈，发展海钓、出海捕鱼体验、热带鱼养殖等休闲观赏渔业，开发生物标本、船模等旅游工艺品，开展疍家婚俗等文艺表演活动，吃上“旅游饭”，增加就业和收入。
（四）加大投入力度。要素投入是推进中心镇跨越发展的先决条件。一方面，要加大财政支持力度，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆放大效应，通过贴息贷款、转移支付等方式，扶持壮大镇级财力，安排专项资金时，对中心镇符合专项资金使用范围的项目，予以优先考虑。在确保市县两级财政收入较快增长的前提下，采取确定基数、超收分成办法，逐步提高对中心镇的财政返还比例，并试点建立一级财税机构和镇级金库，实现财力向中心镇倾斜，保证财政投入对中心镇建设起到支撑、引导和保障作用。另一方面，要以改革创新的理念，完善多元化投入机制，增强中心镇“造血”功能。支持中心镇搭建融资平台，设立城镇建设投资有限公司，实行综合开发滚动发展。充分利用好现有融资平台，赋予新农村建设投资有限公司投融资和市场化运作主体功能，撬动更多的资金投入中心镇建设。支持中心镇村集体以集体资产入股参与开发建设，鼓励周边村集体在中心镇异地建厂房物业，实现集体资产保值增值。支持以股份合作、股权融资以及BT、BOT等形式吸引社会资金参与城镇基础设施建设，对道路命名、候车亭、公共区域广告经营权等实施特许经营制度。
（五）加快体制改革。改革是促进中心镇发展的强大动力。一是加快简政放权。一方面，加快下放中心镇行政审批目录编制工作，赋予中心镇市政交通、规划建设、环卫城管等事项的部分县级经济社会管理权限。所有下放、委托给中心镇的行政许可和审批事项，一律进入行政(便民)服务中心，实行“一站式服务”。另一方面，按照“条块结合，以块为主”的原则，整合归并行政执法管理权限，加快设立综合执法分局，开展中心镇综合管理相对集中行政执法试点，解决“看得见管不着”、“管得着看不见”的管理脱节问题。同时，将中心镇建设纳入科学发展观评价指标体系之内，突出产业、人口、土地的集聚度指标和人均水平，实施分类考核，强化中心镇工作职责。二是健全管理服务机制。围绕群众关注的基础设施和公共服务设施，分清轻重缓急，坚持务实建设，全面提升中心镇的集聚承载和辐射带动能力。逐步推进社会保障一体化和公共服务均等化，完善基本养老、最低生活保障等社会保障体系。整合资源设立覆盖县镇村三级的便民服务网络平台，探索以信息化手段推动行政服务体系建设。参照商事登记改革模式，试行企业主体资格与经营资格分离的登记注册制度，简化注册手续。推进市政公用事业市场化改革，鼓励开展服务外包，推行市政绿化养护和环卫作业等公开招投标。推动城镇管理的数字化和网格化，建立健全中心镇精细化管理长效机制，推动我市中心镇建设和管理迈上一个新的台阶。
